改革開放以來，我國在經濟持續(xù)高速增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加速的同時，也引發(fā)了日益突出的生態(tài)環(huán)境問題，排污者造成的重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞損失得不到賠償，公眾的環(huán)境權益和生態(tài)系統(tǒng)得不到保護。
制定頒布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《方案》），是追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任、保護生態(tài)環(huán)境資源和推動生態(tài)文明制度建設的重要舉措。
《方案》的出臺背景與基礎
一是現(xiàn)行環(huán)境損害賠償“重人身財產，輕生態(tài)環(huán)境”。環(huán)境損害賠償法律體系由民法、侵權責任法、環(huán)境保護基本法與單行法等法律構成，總體來看，主要側重規(guī)制環(huán)境污染導致的人身、財產損害賠償。除海洋環(huán)境保護相關法律對海洋生態(tài)環(huán)境損害有賠償規(guī)定外，目前法律體系中對生態(tài)環(huán)境損害的救濟規(guī)定不完善。環(huán)境資源具有經濟、生態(tài)及由生態(tài)衍生的精神屬性，其中生態(tài)和精神屬性是環(huán)境資源滿足人類享受在良好環(huán)境中生活和審美情趣的基礎，環(huán)境資源遭到污染或破壞，其使用價值與生態(tài)價值應該予以賠償，環(huán)境公益保護與生態(tài)環(huán)境責任追究制度缺失的問題急需得到解決。
二是民事法律應對生態(tài)環(huán)境損害賠償不足。我國憲法賦予了國家和集體對自然資源的所有權，作為國家（或集體）對其所有的自然資源的損害求償權的依據(jù)。但是，歸屬國家和集體所有的自然資源于礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等部分環(huán)境資源，難以涵蓋所有的生態(tài)環(huán)境類型。同時，所有權理論重在保護自然資源的經濟價值，難以對自然資源的生態(tài)價值進行保護。而且，民法上的“物”是可支配、排他、有體之物，生態(tài)環(huán)境公共性、整體性的特點決定了其難以真正被民法之“物”涵蓋。
三是環(huán)境法律中生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不健全。為應對我國生態(tài)環(huán)境損害救濟不力，嚴重制約經濟、社會與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的問題，黨的十八屆三中全會對建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提出了要求。2014年修訂的《環(huán)境保護法》確定了損害擔責原則，并明確符合條件的環(huán)保組織為環(huán)境民事公益訴訟主體，客觀上為生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的追究提供了依據(jù)。但此法仍規(guī)定因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成損害應承擔侵權責任，并未將生態(tài)環(huán)境損害包含在內。雖然zui高人民法院相繼出臺了關于環(huán)境公益訴訟和環(huán)境民事侵權糾紛的司法解釋，對生態(tài)環(huán)境損害的賠償予以認可，但司法解釋主要通過訴訟中的法律適用調整個案中的生態(tài)環(huán)境損害賠償問題，并非國家法律層面對這一問題的系統(tǒng)規(guī)定。
《方案》的主要內容和特點
《方案》主要規(guī)定了適用范圍、試點原則、損害賠償范圍、賠償權利人和賠償義務人、賠償程序、賠償責任承擔方式，以及相應的技術、資金管理等問題?！斗桨浮肥菄覍用嬉灾贫然姆绞綄ι鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度進行的較系統(tǒng)和完善的規(guī)定，并且具有諸多亮點與特色。具體來說：
一、規(guī)定了賠償范圍，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境利益損失。
明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍是構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的基點?！斗桨浮穬H適用于生態(tài)環(huán)境本身損害的賠償，污染導致的人身、財產損害的賠償直接適用民事法律，不在《方案》適用范圍之內。生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括必要合理的污染清除費用、環(huán)境修復費用、環(huán)境修復期間服務功能的損失以及生態(tài)環(huán)境功能的*性損害4個主要方面。調查評估費用和有關公共服務費也應由賠償義務人承擔。
生態(tài)環(huán)境損害具有特殊性，其補救主要是通過采取生態(tài)環(huán)境損害清理與修復措施將生態(tài)環(huán)境恢復到損害發(fā)生之前。因此，生態(tài)環(huán)境的恢復是損害補救的核心目的，賠償只是保障恢復的手段。生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍也主要取決于相應的清理與修復措施的費用。
二、規(guī)定了賠償義務人，明確免責情形。
《方案》限于追究違法違規(guī)造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的單位和個人，黨委和*有關負責人因決策失誤造成生態(tài)環(huán)境損害的，不適用本《方案》。此外，《方案》主要適用于有明確責任主體的生態(tài)環(huán)境損害賠償責任追究。對于歷史的生態(tài)環(huán)境損害問題，各地可以根據(jù)實際情況進行探索，不做硬性要求。因此，《方案》規(guī)定違法排污污染環(huán)境、破壞生態(tài)的企事業(yè)單位和其他生產經營者是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹饕熑沃黧w。
三、規(guī)定了賠償權利人，授予試點地方省級人民*損害索賠權。
針對目前生態(tài)環(huán)境損害主要由環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟進行救濟，*救濟生態(tài)環(huán)境損害權責缺失的現(xiàn)狀，《方案》根據(jù)《環(huán)境保護法》關于地方人民*對本行政區(qū)域環(huán)境質量負責的規(guī)定，明確賦予地方人民*保護公共環(huán)境利益的職責，在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后通過與責任者進行磋商，及時開展生態(tài)環(huán)境損害修復工作，并在磋商不成的情況下及時提起訴訟。在具體實踐中，試點地方省級人民*可以根據(jù)環(huán)境事件的具體情況，決定由相關部門或機構負責啟動磋商或訴訟等賠償?shù)木唧w工作。這種規(guī)定的理論基礎在于，生態(tài)環(huán)境為全民所有，*代表全民對其進行管理與保護。因此，當生態(tài)環(huán)境受到侵害時，*有義務為保護公共環(huán)境利益不受損害進行索賠。從公共環(huán)境利益保護的角度強化了*及其部門的履責意識。
四、規(guī)定了賠償?shù)拇枭坛绦颍瑒?chuàng)設救濟損害的新途徑。
《方案》在現(xiàn)有的環(huán)境民事訴訟之外，創(chuàng)設了“磋商”這種生態(tài)環(huán)境損害救濟的新途徑。根據(jù)《方案》，賠償權利人在知悉生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，應當通過調查、評估等方式確定生態(tài)環(huán)境損害已經發(fā)生且達到需要賠償?shù)某潭?，同時，確認生態(tài)環(huán)境損害賠償義務人。在具有明確賠償義務人的情況下，啟動與賠償義務人的磋商程序。磋商的主要內容包括調查評估內容以及修復啟動時間期限的確定。賠償責任的承擔方式優(yōu)先采用修復方式，在修復不能的情況下適用金錢賠償責任。磋商過程中的關鍵信息應當向社會公開，邀請專家和公眾參與。
五、規(guī)定了賠償訴訟程序，拓展已有的損害救濟途徑
《方案》賦予賠償權利人直接或在磋商不成情況下提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權利，是對現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟制度的有益補充。提出了賠償權利人開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟以及鼓勵環(huán)保組織提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的要求，設計了針對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟特點的證據(jù)保全、先予執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)督及分期執(zhí)行等制度。賠償權利人進行磋商和訴訟中應當注意與其日常行政管理的關系，罰款、責令停產停業(yè)等是*相關部門對違法企事業(yè)單位的行政處罰方式。生態(tài)環(huán)境損害民事賠償與行政處罰屬于不同的法律關系，并行不悖。
六、規(guī)定了試點工作配套措施，保障制度順利推進。
《方案》明確了生態(tài)環(huán)境損害的技術和公眾參與等保障生態(tài)環(huán)境損害賠償工作順利開展的相關措施。在生態(tài)環(huán)境損害賠償過程中，需要以環(huán)境損害評估作為技術支撐保障生態(tài)環(huán)境損害調查、評估與修復方案制定等事實認定工作的順利開展。為保障評估活動的科學合理、客觀中立，《方案》對生態(tài)環(huán)境損害評估機構能力提出了要求，并對評估活動進行規(guī)范化管理。為有效監(jiān)督生態(tài)環(huán)境損害修復與賠償中損害調查、評估、修復方案制定，行政磋商合意過程，以及修復措施與賠償金執(zhí)行等工作的開展，《方案》強化了信息公開與公眾參與的要求。
加快實施《方案》的若干建議
一、加快建立生態(tài)環(huán)境損害評估技術體系
生態(tài)環(huán)境損害評估是確認生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生及其程度、認定因果關系和可歸責的責任主體、制定生態(tài)環(huán)境損害修復方案、量化生態(tài)環(huán)境損失的技術依據(jù)，評估報告是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的重要證據(jù)。目前，環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為導致的生態(tài)環(huán)境損害評估技術方法與工作程序已在逐步完善之中，但“多因一果”和“多果一因”的生態(tài)損害情況下如何確認各因果關系鏈條等關鍵技術問題尚待深入研究。同時，針對同一評估對象而由多個*部門發(fā)布的不同損害評估技術方法如何做出綱領性統(tǒng)籌、如何在個案中選擇適用需要進一步明確。目前，當務之急是要分領域加快建立生態(tài)環(huán)境損害評估技術體系。
二、細化賠償權利人開展的磋商和訴訟工作程序
建議從兩個方面細化磋商與訴訟工作程序。首先，需要明確賠償權利人開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟程序的銜接規(guī)則，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)保組織根據(jù)《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》提起環(huán)境公益訴訟之間的關系。建議試點地方根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在原告、訴訟請求、訴訟標的等方面的特點，研究符合實際需要的特殊程序，并探索特殊程序與《民事訴訟法》一般程序之間的銜接規(guī)則。其次，細化生態(tài)環(huán)境損害磋商的具體工作程序，包括賠償權利人的管轄范圍與案件受理、損害調查、評估的委托、責任人的認定、修復方案的制定、磋商協(xié)議的通知、磋商的形式與內容、磋商決定及其效力等內容。
三、強化損害賠償過程中的信息公開和公眾參與
建議在生態(tài)環(huán)境損害調查、評估、修復方案制定與修復執(zhí)行等賠償過程中，強化公眾知情權、參與權與監(jiān)督權。從賠償權利人與賠償義務人兩大主體方面明確信息公開的內容、對象、程序與方式，對涉及公共環(huán)境利益的重大事項采取強制信息公開。細化生態(tài)環(huán)境損害賠償公眾參與機制中公眾范圍的選擇與確定標準，明確公眾介入生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臅r間點，優(yōu)化咨詢會、論證會、座談會等參與形式，強化公眾意見反饋處理。
四、規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理
此方案尚未對生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)纳鐣謸绞竭M行設計。建議試點地方結合地方生態(tài)環(huán)境損害主要類型、資金需求量規(guī)模和潛在資金來源，對生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的籌措進行頂層設計，堅持污染者付費原則，積極推進企業(yè)環(huán)境損害賠償基金與環(huán)境修復保證金制度；遵循受益者付費原則，鼓勵構建市場型環(huán)境修復基金與環(huán)境應急基金制度；提倡風險共擔原則，探索設立高風險行業(yè)環(huán)境責任信托基金與強制環(huán)境責任保險制度。此外，試點地方還可以在解決歷史性問題的資金保障機制方面、建立高環(huán)境風險企業(yè)財務擔保制度方面進行積極探索，為生態(tài)環(huán)境損害賠償問題的zui終解決提供模式。